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2014-08-13 來源 :公益時報??作者 : 閆冰
我國幅員遼闊，也是災(zāi)害頻發(fā)的國家之一。從三皇五帝時期大禹治水的故事，到今天“8·3”云南魯?shù)榈卣?，長期以來我們都在與自然災(zāi)害抗?fàn)帯?/p>
災(zāi)荒的影響，涉及生產(chǎn)生活的方方面面，如何防治災(zāi)荒和救助災(zāi)民，一直是歷史上歷朝歷代統(tǒng)治者高度關(guān)注和常抓不懈的工作。如果救荒工作做得及時、成效顯著，它就能救災(zāi)民于水火之中、維護社會再生產(chǎn)正常進行、緩和統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間的矛盾;反之，如果救荒工作做得不夠細(xì)致、不夠徹底，救荒過程中貪污腐敗、百弊叢生，會使災(zāi)民居無定所，長此以往，甚至?xí)b而走險、起義暴動，推翻統(tǒng)治階級的統(tǒng)治，顛覆漠視民瘼的政權(quán)。
雖然古人不了解地震、風(fēng)災(zāi)、洪澇等災(zāi)害的真相，認(rèn)識僅籠統(tǒng)地停留在陰陽五行、天人感應(yīng)等學(xué)說中，也沒有有效的預(yù)測系統(tǒng)，但我國古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善，形成了賑濟、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施，到了清代逐漸形成了上至政府、下至民間的完備救災(zāi)體系和應(yīng)急步驟。
報告災(zāi)情及勘察
古時救災(zāi)可以大致分為報告災(zāi)情、統(tǒng)計受災(zāi)范圍和受災(zāi)人口、賑災(zāi)幾大步驟。
首先是報告災(zāi)情。以清朝為例，清朝按災(zāi)害造成的損失和影響，把受災(zāi)分為十個等級。一級最輕，十級最嚴(yán)重。一旦某地出現(xiàn)了災(zāi)情，地方長官要迅速將受災(zāi)程度和日期向上級匯報，如果災(zāi)情還有后續(xù)發(fā)展，也要及時向上級更新信息，但時限上可以有所放寬。
以地震來說，一旦某地發(fā)生地震，當(dāng)?shù)厝罕姂?yīng)立刻報告縣官，縣官要及時把消息匯報給府臺道臺，由他們報告督撫，再由督撫上報戶部。
政府要對災(zāi)民進行賑濟，涉及到一個關(guān)鍵問題：對什么樣的災(zāi)民施以什么程度的賑濟，即第一步必須明確賑濟對象及其所享受的賑濟等級。這一基礎(chǔ)性工作必須通過“履勘分?jǐn)?shù)及查報饑口”來實現(xiàn)。唯有如此，才能使政府掌握田畝的受災(zāi)程度和災(zāi)民的艱窘狀況，使“有地之家與無田之戶，均在分別等級、酌量周恤之內(nèi)”。
清朝規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生地的督撫一面向戶部報告情況，一面要組織一個勘災(zāi)小組?？睘?zāi)小組的成員主要是當(dāng)?shù)氐闹⑼?、通判和受?zāi)地縣令，任務(wù)是親自趕赴受災(zāi)地視察災(zāi)情，并且為災(zāi)情造冊。法律法規(guī)要求他們在核實受災(zāi)人戶時，必須親自上門落實情況，區(qū)分應(yīng)當(dāng)賑濟的受災(zāi)戶和受影響較小的災(zāi)民，特別要注明那些極度窘困的受災(zāi)戶，以便為日后賑濟時能夠區(qū)別對待。
勘災(zāi)對災(zāi)民來說顯然是至關(guān)重要的，因為災(zāi)等高低與將來所得賑濟多少成正比;對于踏勘官員來說，它也確是一項非常棘手的工作：在規(guī)定期限內(nèi)，不但要“查勘獲實”，還“必須周詳迅速”;乾隆皇帝更定下一條“寧寬勿刻”的原則，但具體實施起來又不能有過寬過濫的現(xiàn)象。
賑災(zāi)：官方與民間的合作
賑災(zāi)的方式多種多樣，有糧食賑濟、錢幣賑濟、土地賑濟、醫(yī)療賑濟、房屋賑濟、減免徭役賦稅、以工代賑等等，這其中有政府主導(dǎo)自上而下的，也有民間鄉(xiāng)紳志士自下而上的義賑。據(jù)對《清史稿》中本紀(jì)的統(tǒng)計得知，清代對災(zāi)民的賑濟比以往任何朝代都多，僅乾隆年間賑災(zāi)的記載就達(dá)643處，賑濟涉及7657個縣。
糧食賑濟是賑濟災(zāi)民的最重要方式，在西周時期已經(jīng)出現(xiàn)，歷代有之。以糧食賑濟為例，政府與民間的通力合作可見一斑。賑濟所用的糧食，主要來源于常平倉、義倉、社倉三類倉儲。
常平倉是設(shè)立最早的倉儲系統(tǒng)，可以追溯到西漢宣帝時期。這種“以谷賤時增其價而糴以利農(nóng)，谷貴時減其價而糶以利民”倉儲，作用是在平衡糧價，也就是當(dāng)豐收年歲谷賤的時候，政府用較高的價錢買入，廣為儲存;等到災(zāi)荒年歲谷物昂貴的時候，便用較低的價格，供民間購買，并在一出一入之間稍微獲利，用以充常平的基金。常平倉的缺陷也是顯而易見的：利益不普及，常平倉是由政府管理，政府為了管理上的便利，倉廒都設(shè)置在通都大邑并且為數(shù)不多，能享受常平實惠的多為大都市的平民。在交通不便的條件下，這種地域上的限制，勢必減低常平倉的效能，使一般鄉(xiāng)村貧苦人民無從享受到它的好處。
義倉的設(shè)立，就試圖提供一個糧食儲備的主要網(wǎng)絡(luò)。義倉歸州或縣管理。勸募的形式為按戶等定額征稅：上戶不過一石，中戶不過七斗，下戶不過四斗，“以豐歲之有余，備荒年之不足”。建立義倉的目的，是“在歉收之年為地方提供救濟糧，以補充政府用來儲藏以后使用的稅糧的五大糧倉之不足”。最初設(shè)置義倉，有“富貧相恤”的民間互助的意義，漸漸地義倉在實施中歸地方政府管理，弱點也暴露出來，救濟面太小，地方官吏權(quán)利過大，導(dǎo)致真正的窮鄉(xiāng)僻壤、亟待賑濟的人反而是沒有份的。
與常平倉和義倉屬于官倉不同，社倉屬于鄉(xiāng)倉，是由民間自營，谷本也多是由地方富豪或一般民家自動輸送，地方官若挪用社倉中的糧食，就以擾撓國政、貽誤民生治罪。與之類似的，民間富甲志士會在大災(zāi)之年將自己的倉儲開放，以施粥保一方平安，也是最接地氣、最簡單有效的方式，之前“尋找慈善傳統(tǒng)”就專門介紹過溫州一帶以及晉商的施粥義舉。
而義賑也是晚清非官方社會保障系統(tǒng)的重要組成部分，由民間自設(shè)機構(gòu)自行向災(zāi)民敞放救災(zāi)物資，在中國救荒史上具有極其重耍的地位與作用。到了光緒二年(1876年)，義賑已經(jīng)發(fā)展到有組織有規(guī)模。這一年，蘇北大旱，“官賑勿給，而民氣剛勁，饑則掠人食，旅行者往往失蹤，相戒裹足。”江蘇常州紳士李金鏞在上海著名紳商胡光墉、徐潤、唐廷樞、江云泉等捐助下，“集十萬余金”，邀請金福曾、袁子鵬等數(shù)十人“慨然筏撫視，至則圖饑民流離狀，馳書江浙閩粵募義賑”，開東南義賑的先聲。
次年三月，李金鏞等會合自揚州而來的由紳商嚴(yán)作霖領(lǐng)導(dǎo)的助賑隊伍，在山東青州設(shè)立江廣助賑局，并在《申報》上發(fā)表“勸捐山東賑荒啟”，號召“紳商善信”、“踴躍輸資”，大規(guī)模的義賑便開展了起來。義賑組織主要是由當(dāng)時具有愛國情懷與民族責(zé)任感的商界名流主持。每次發(fā)生重大災(zāi)荒時，就以這些紳商的名義發(fā)表勸捐書，號召社會各階層人民關(guān)注災(zāi)區(qū)，為災(zāi)區(qū)人民募捐災(zāi)款，并利用新聞報刊發(fā)布災(zāi)況，擴大和加深人們對災(zāi)區(qū)的了解。例如，江蘇省對道光十一年的災(zāi)賑，賑濟共用帑金13萬兩，而通省捐款卻達(dá)142萬余兩。
官方賑災(zāi)的滋腐弊端
盡管中國古代的賑濟源遠(yuǎn)流長，早在先秦就有了“以荒政十二收聚萬民”這一奠定了后世救災(zāi)制度基本格局的救荒措施，但是，由于后來興廢無常，直至明朝，仍未盡完善。唯有清代，才以措施全面、立法完備、執(zhí)行嚴(yán)格、效果顯著而迥異于歷代，形成流暢的賑濟程序，即報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑。
形形色色的救災(zāi)舉措從一個方面體現(xiàn)了古人對災(zāi)害的重視，與救災(zāi)相對應(yīng)的是嚴(yán)厲處罰耽誤、妨礙救災(zāi)的官員，這從另一個方面體現(xiàn)了救災(zāi)工作的重要性。以清朝為例，可以說救災(zāi)過程的每一個步驟都有相應(yīng)的處罰：在報災(zāi)階段，凡是出現(xiàn)隱瞞災(zāi)情不報的情況，該省督撫罰俸一年。不及時報告災(zāi)情的，晚半個月以內(nèi)要罰一個月工資，晚一至三個月的要降一級，延誤上報超過三個月的就要被革職。
但是制度并不能杜絕腐敗的滋生，尤其到了晚清。
“治國之道，莫大于革弊政而恤民瘼”，一些地方官吏在賑濟過程中往往對人民淡漠于心，比如道光三年的水災(zāi)中，松江府婁縣知縣李傳簪對鄉(xiāng)保報災(zāi)置之不理，遲不勘災(zāi)，致使鄉(xiāng)民會集府城哄鬧府署。
道光十四年，有人在給昆山知縣的一封信中說：“往年胥吏每舞弊，有以熟作荒而規(guī)其利者，故有災(zāi)之歲，吏胥亦樂于辦荒。”之所以樂于辦荒，是因為他們能從救荒中謀利。比如勘災(zāi)時官吏與地方富豪相互勾結(jié)，收受賄賂;在少數(shù)散放米谷之處，放賑人員摻和糠秕，缺斤短兩;在一些施粥廠，甚至摻入石灰，坑害災(zāi)民。
另外由于古代運輸條件落后，經(jīng)常只能用馬匹馱運或者水路運輸，運輸周期長，運輸物資數(shù)量少，等到用于賑濟災(zāi)民的物資運抵災(zāi)區(qū)，廣大災(zāi)民很大可能由于過度饑餓早已死亡。
相比之下，民間義賑源于自發(fā)并且自下而上，能在一定程度上彌補官方賑災(zāi)的不足。這也正是晚清時期民間義賑到達(dá)鼎盛的原因之一。
公益時報記者 閆冰
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