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    ■ 本報(bào)記者 張明敏

    3月31日，由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行聯(lián)合開(kāi)展研究的《中國(guó)減貧四十年：驅(qū)動(dòng)力量、借鑒意義和未來(lái)政策方向》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）在京發(fā)布。該研究報(bào)告分析了過(guò)去40年中國(guó)減貧的主要驅(qū)動(dòng)力量，總結(jié)了中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家的借鑒意義，并對(duì)中國(guó)的未來(lái)政策方向提出了建議。

    貧困人口減少約8億

    過(guò)去四十年來(lái)，按照世界銀行每人每天1.9美元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)貧困人口減少了大約8億，占同期全球減貧人數(shù)的75%。2021年，中國(guó)宣布現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，全面建成了小康社會(huì)。無(wú)論以世界銀行標(biāo)準(zhǔn)還是中國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)減貧速度和規(guī)模均前所未有。雖然消除了絕對(duì)貧困，但仍然有一定數(shù)量人口的收入低于中等偏上收入國(guó)家普遍采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)。為此，中國(guó)確立了到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的新目標(biāo)。

    雖然中國(guó)尚未制定具體的指標(biāo)，但毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)共同富裕政策將聚焦于這一群體。 

    《報(bào)告》聚焦中國(guó)過(guò)去四十多年幫助近8億人口擺脫貧困的驅(qū)動(dòng)力量及其借鑒意義，并對(duì)中國(guó)未來(lái)政策走向提出建議。

    《報(bào)告》認(rèn)為，中國(guó)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的兩大支柱是基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展和政府主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略與政策。其中，基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展為貧困人口提供了新的機(jī)會(huì)并提高了收入。政府主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略和政策是政府認(rèn)識(shí)到需要對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口進(jìn)行有針對(duì)性的支持后，最開(kāi)始瞄準(zhǔn)因地理環(huán)境導(dǎo)致缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)，之后轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)貧困人口的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在解決“最后一公里”問(wèn)題方面發(fā)揮了積極作用。此外，有效治理是中國(guó)減貧成功的基礎(chǔ)，政府的可信承諾、政府內(nèi)部協(xié)調(diào)以及與非政府部門(mén)的合作為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)提供了支撐。

    貧困人口年遞減1900萬(wàn)

    《報(bào)告》指出，過(guò)去四十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及減貧的速度與規(guī)模都是前所未有的。以2010年國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，1978-2019年，農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到0.6%，農(nóng)村貧困人口從7.7億下降到550萬(wàn)，減少近7.65億。換句話說(shuō)，在過(guò)去四十年里，中國(guó)平均每年減少近1900萬(wàn)貧困人口（貧困發(fā)生率平均每年降低2.4個(gè)百分點(diǎn)）。根據(jù)世界銀行每人每天1.90美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)貧困發(fā)生率從1981年的88.1%下降到2018年的0.3%，大約8億人口脫貧。如果使用中等偏下收入國(guó)家和中等偏上收入國(guó)家普遍使用的更高貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)的貧困發(fā)生率也呈現(xiàn)快速持續(xù)下降的趨勢(shì)——雖然慢于2010年國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)下的減貧速度。2021年2月25日，中國(guó)政府宣布實(shí)現(xiàn)了“消除農(nóng)村絕對(duì)貧困”的目標(biāo)。

    平均壽命接近77歲

    《報(bào)告》指出，改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)的各項(xiàng)福利指標(biāo)改善明顯。改革開(kāi)放初期，中國(guó)人口平均預(yù)期壽命為66歲，遠(yuǎn)超其他發(fā)展中國(guó)家，處于有利的發(fā)展起點(diǎn)。在此后的四十多年里，人民健康水平持續(xù)提升，2019年中國(guó)人口平均壽命接77歲，嬰兒死亡率從1978年的52‰下降到2019年的6.8‰。

    初中教育人群比例翻番

    《報(bào)告》指出，早在1978年前，中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展水平就已高于同類(lèi)型國(guó)家。改革開(kāi)放后，隨著基礎(chǔ)教育和中等教育逐步普及，中國(guó)教育水平進(jìn)一步提高。到2010年，中等教育入學(xué)率已達(dá)到88%。雖然中國(guó)當(dāng)時(shí)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值水平遠(yuǎn)低于巴西和南非等中等偏上收入國(guó)家，但中等教育入學(xué)率指標(biāo)與這些國(guó)家的差距不大。1982-2010年，完成初中教育的成年人比例從22.8%增長(zhǎng)到65.3%，提高近兩倍。

    總體來(lái)看，過(guò)去四十多年不斷提高的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)排名體現(xiàn)了中國(guó)在收入、健康和教育等方面的大幅改善。中國(guó)人類(lèi)發(fā)展指數(shù)排名的排名從1990年的第106名（共144個(gè)國(guó)家）提升到2019年的第85名（共189個(gè)國(guó)家），與其他大型發(fā)展中國(guó)家的差距不斷縮小。在過(guò)去四十多年里多維（非貨幣）貧困也有所改善，中國(guó)多維貧困人口比例從2002年的12.5%下降到2014年的3.9%。中國(guó)消除絕對(duì)貧困具有重要的世界意義。

    中國(guó)的減貧成就不僅幫助世界實(shí)現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)，還提前十年實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)——消除極端貧困。1981-2017年，按照世界銀行每人每天1.9美元貧困標(biāo)準(zhǔn)，全世界平均每年減少近3400萬(wàn)貧困人口，其中2400萬(wàn)來(lái)自中國(guó)的貢獻(xiàn)，中國(guó)減貧人數(shù)占全球擺脫極端貧困總?cè)藬?shù)的四分之三。整體上看，中國(guó)的減貧進(jìn)程始終領(lǐng)先于世界其他國(guó)家。

    減貧史是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史

    《報(bào)告》稱(chēng)，自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)保持了數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，這部分得益于有利的初始條件，包括受過(guò)良好教育的健康人口、低生育率、高儲(chǔ)蓄率和公平的土地分配制度，同時(shí)，改革開(kāi)放政策發(fā)揮了不可替代的作用。中國(guó)與一些其他曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過(guò)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，特別是東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)體具備共同特征。中國(guó)改革開(kāi)放政策的主要內(nèi)容包括注重教育、實(shí)施外向型發(fā)展、重視基礎(chǔ)設(shè)施投資、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、實(shí)施與比較優(yōu)勢(shì)一致的結(jié)構(gòu)性政策體系，以及支持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等，這些政策既有其特殊性，也與其他高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體有共同之處。中國(guó)1980年以來(lái)的減貧速度在一定程度上反映了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)追趕過(guò)程。 

    中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)伴隨著基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展。

    中國(guó)的改革發(fā)軔于貧困人口相對(duì)集中的農(nóng)業(yè)部門(mén)。得益于引入市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，貧困人口生產(chǎn)率提高。低技能要求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提供了轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)會(huì)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程有助于農(nóng)民工利用城市新機(jī)會(huì)，其向農(nóng)村家庭的轉(zhuǎn)移支付又提高了留在農(nóng)村家庭的收入。由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施改善了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村、城市和出口市場(chǎng)的互聯(lián)互通。這些領(lǐng)域的改革是漸進(jìn)的，有利于企業(yè)和勞動(dòng)者逐步調(diào)整并適應(yīng)改革。 

    當(dāng)貧困發(fā)生率低于10%以后，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和社會(huì)保障體系開(kāi)始發(fā)揮更重要的作用。2013年起實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略覆蓋了從貧困識(shí)別到貧困退出的整個(gè)過(guò)程，對(duì)于幫扶誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶、如何退以及防止返貧的各個(gè)環(huán)節(jié)做出部署。這一戰(zhàn)略獲得全政府、全社會(huì)的支持，有效解決了“最后一公里”的問(wèn)題，對(duì)于消除絕對(duì)貧困意義重大。 

    減貧成功得益于有效治理

    《報(bào)告》稱(chēng)，和其他東亞國(guó)家一樣，中國(guó)擁有一個(gè)有能力、高效率的政府。中國(guó)政府對(duì)減貧目標(biāo)做出可信承諾，并在政策執(zhí)行過(guò)程中推動(dòng)各層級(jí)政府和不同部門(mén)間的協(xié)調(diào)，積極動(dòng)員非政府部門(mén)利益相關(guān)者之間達(dá)成合作。中國(guó)根據(jù)國(guó)情制定了相應(yīng)的政策。廣闊國(guó)土面積要求中央政府在政策實(shí)施中進(jìn)行分權(quán)，地方性政策試驗(yàn)空間很大，地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)程度也很高。為了保持政策一致性，各級(jí)政府對(duì)政策試點(diǎn)開(kāi)展了嚴(yán)格的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，同時(shí)對(duì)官員進(jìn)行了強(qiáng)有力的行政激勵(lì)。

    消除絕對(duì)貧困并不是中國(guó)減貧事業(yè)的終極目標(biāo)，未來(lái)政策重點(diǎn)需要轉(zhuǎn)向縮小優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等方面的差距、解決長(zhǎng)期存在的收入不平等和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)不平等、減少低收入群體因經(jīng)濟(jì)向綠色化、城鎮(zhèn)化、服務(wù)業(yè)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型而面臨的風(fēng)險(xiǎn)。作為實(shí)現(xiàn)到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”政策框架的一部分，需要進(jìn)一步調(diào)整國(guó)家低收入標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不斷提高的國(guó)民收入水平。低收入人口幫扶措施需要與社會(huì)保障體系進(jìn)一步深度融合，為低收入群體提供支持，降低少數(shù)群體獲益過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)。這些政策取向已經(jīng)反映在2021年政府工作報(bào)告中，具體的行動(dòng)計(jì)劃將在“十四五”期間制定并實(shí)施。 

    減貧進(jìn)程領(lǐng)先世界

    值得注意的是，《報(bào)告》提出了在總結(jié)回顧中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)領(lǐng)域需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。首先，關(guān)于中國(guó)扶貧戰(zhàn)略和政策究竟在多大程度上促進(jìn)了貧困地區(qū)發(fā)展，以及減貧和增長(zhǎng)之間關(guān)系等問(wèn)題需要進(jìn)一步分析，這與其他中等收入國(guó)家貧困地區(qū)的發(fā)展息息相關(guān)。第二，關(guān)于中國(guó)將地方性政策試點(diǎn)試驗(yàn)與強(qiáng)有力的績(jī)效激勵(lì)制度相結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其他國(guó)家有何啟示需要進(jìn)一步分析，這將有助于理解分權(quán)模式和有效提供公共服務(wù)之間的關(guān)系。第三，關(guān)于中國(guó)精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)、具體的政策干預(yù)效果及政策間相互作用需要進(jìn)一步分析，這對(duì)于理解政策效果、效率和可持續(xù)性意義重大。

    廣義上講，分析政策干預(yù)的成本及收益有助于理解“算大賬”的含義。這對(duì)于解釋基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)減貧的影響，戶(hù)籍制度和中國(guó)的城鎮(zhèn)化等相關(guān)政策十分重要。在以上這些研究領(lǐng)域，應(yīng)該鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外的研究者、政策界和學(xué)術(shù)界人士開(kāi)展廣泛交流，在更大范圍內(nèi)提供高水平實(shí)證研究所需要的數(shù)據(jù)。這些努力將有助于中國(guó)的減貧成就在世界范圍內(nèi)得到應(yīng)有的關(guān)注和理解。