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10月15日，全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查慈善法實施情況的報告（以下簡稱報告）提請十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議。 報告顯示，通過執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)代慈善事業(yè)還存在一些突出問題，與社會財富量級、第三次分配的地位不相匹配，在多層次社會保障體系中的效能還需進一步激發(fā)。 針對存在的問題，報告提出要‘以解決新趨勢下的新問題為主要內(nèi)容，推動法律法規(guī)修改完善’，其中明確表示，要適時修改慈善法。那么究竟要怎樣修改，又是為什么？ 1.明確慈善工作部門協(xié)調(diào)機制 慈善法規(guī)定，國務(wù)院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作。 民政部門作為主管部門，目前監(jiān)管力量不足。2019年，民政部設(shè)立慈善事業(yè)促進和社會工作司，各級民政部門也參照設(shè)立了專門負責(zé)慈善工作的內(nèi)部機構(gòu)，但是普遍缺人少編。 報告顯示，目前省級民政部門慈善監(jiān)管和執(zhí)法工作機構(gòu)平均不到4人，有些地市級、縣級甚至沒有專人負責(zé)，無法達到法律要求。 同時，慈善事業(yè)涉及社會的方方面面，僅有民政部門是不夠的。僅慈善法中提到的就包括財政、稅務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)、金融、應(yīng)急管理、宣傳、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、審計等多個領(lǐng)域。 在實踐中，僅一個公益性捐贈稅前扣除資格認定就涉及到民政、財政、稅務(wù)三個部門，各部門有各部門自己的規(guī)定和工作節(jié)奏，產(chǎn)生問題在所難免。 慈善法雖然已經(jīng)規(guī)定“縣級以上人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律法規(guī)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作”，但具體的職責(zé)清單是什么，涉及到多部門協(xié)調(diào)時該如何做，都沒有明確。 報告提出要明確慈善工作部門協(xié)調(diào)機制無疑是十分有針對性的。 2.增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，規(guī)范個人求助 慈善法對以網(wǎng)絡(luò)為平臺和媒介進行的募捐、捐贈和宣傳進行了規(guī)范，主要是將網(wǎng)絡(luò)與廣播、電視、報刊、電信并列作為一種信息傳輸渠道，沒有將其作為一種支付場所和生活場景，對新問題的規(guī)范不足。這些新問題包括： 第一，網(wǎng)絡(luò)募捐方面，報告顯示慈善組織反映，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺對慈善項目的執(zhí)行成本、管理費用等要求比法律法規(guī)更加嚴格，限制了募捐渠道；個別互聯(lián)網(wǎng)平臺收取委托費用且比例過高，影響了實際籌款效果。 第二，個人求助方面，個人求助依靠社交媒體快速發(fā)展，但目前不屬于慈善募捐、不在慈善法規(guī)制范圍，相關(guān)的管理規(guī)定不夠完善，存在管理漏洞，“掃樓籌款”“虛假籌款”等負面互聯(lián)網(wǎng)籌款事件頻頻爆出，引起了公眾對慈善事業(yè)的質(zhì)疑。 另外，除了慈善組織、行政部門、網(wǎng)絡(luò)平臺等方面的問題，也存在部分受益人信息失真、為爭取救濟虛報偽造信息，少數(shù)捐贈人惡意捐贈等問題。 民政部制定的《慈善組織公開募捐管理辦法》只有第十六條對網(wǎng)絡(luò)募捐進行了規(guī)定。目前，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺的指定和監(jiān)管實際上是依照民政部發(fā)布的《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本技術(shù)規(guī)范》《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本管理規(guī)范》2項行業(yè)標準，其法律層級過低。 民政部、工業(yè)和信息化部、國家新聞出版廣電總局、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合發(fā)布的《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》，只提出個人求助時平臺在顯著位置向公眾進行風(fēng)險防范提示，告知其信息不屬于慈善公開募捐信息，真實性由信息發(fā)布個人負責(zé)。 因此，報告明確提出要在慈善法中增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，系統(tǒng)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責(zé)任，明確個人求助的條件和義務(wù)，加強平臺責(zé)任、審查甄別、信息公開、風(fēng)險提示和責(zé)任追溯。 此外，報告還提出，要修改《慈善組織公開募捐管理辦法》，增加網(wǎng)絡(luò)募捐相關(guān)內(nèi)容。 慈善法規(guī)定的6類慈善活動，包括救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害。今年新冠肺炎疫情的發(fā)生，對慈善法的相關(guān)規(guī)定進行了考驗。 在新冠疫情防控應(yīng)急狀態(tài)下，慈善組織缺乏信息共享和管理平臺、物資儲備和資源調(diào)度機制，導(dǎo)致運行效率低，信息披露不及時、捐贈款物處置遲緩、志愿服務(wù)統(tǒng)籌不夠等情況。 導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的重要原因之一是，《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》雖然提出要充分發(fā)揮公益性社會團體的作用，培育、發(fā)展非政府組織和志愿者隊伍等，但規(guī)定較為原則，可操作性不強。 因此報告提出要結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對法修改，健全慈善應(yīng)急機制，明確將社會力量納入各類應(yīng)急預(yù)案，明確參與突發(fā)事件應(yīng)對的法律地位、法律責(zé)任、法律保障。 4.完善慈善組織登記和認定制度 截至2020年6月30日，全國共登記認定慈善組織7169個。與此同時，我國社會組織超過87萬個，也就是說慈善組織占比不足百分之一。 與此同時2017年至2019年，新登記設(shè)立的慈善組織數(shù)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢。甚至部分縣級民政部門尚未受理過慈善組織登記認定。 一方面，雖然慈善法通過后，民政部出臺了《慈善組織認定辦法》，但慈善法公布前已經(jīng)設(shè)立的社會組織并沒有大規(guī)模去申請認定慈善組織。 報告認為，原因在于慈善組織所享受的政策“含金量”不高，慈善組織獲得政策優(yōu)惠力度與一般社會組織沒有明顯差別。 另一方面，新成立的社會組織在登記時并不一定會同時申請成為慈善組織。如果創(chuàng)立之初沒有登記為慈善組織，之后如何認定為慈善組織并沒有相關(guān)規(guī)定，等于再也無法成為慈善組織。 這些問題無疑對培育慈善組織形成了一定阻礙，因此報告提出要完善慈善組織登記和認定制度。 5.明確公開募捐資格的取消、退出情形和程序 慈善法規(guī)定，慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部出臺的《慈善組織公開募捐管理辦法》對公開募捐資格的申請流程進行了細化。 辦法還規(guī)定連續(xù)六個月不開展公開募捐活動的由登記的民政部門納入活動異常名錄并向社會公告；慈善組織被依法撤銷公開募捐資格的，應(yīng)當立即停止公開募捐活動并將相關(guān)情況向社會公開。 也就是說，取得公開募捐資格之后并不是一勞永逸的，出現(xiàn)問題是要進行處理的。同時，慈善組織也存在希望取消公開募捐資格的情況。 但目前“依法撤銷公開募捐資格”的“依法”并沒有實際可執(zhí)行的細則。因此，報告提出要通過修改慈善法，明確公開募捐資格的取消、退出情形和程序。 6.調(diào)整慈善組織支出標準和管理費用等 慈善法明確規(guī)定了慈善組織中具有公開募捐資格的基金會的年度支出（70%以上）和管理費（10%），并授權(quán)國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)等部門制定具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準。 民政部、財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合制定了《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》，對不具有公開募捐資格的慈善組織區(qū)分不同規(guī)模檔次確定了年度慈善活動支出和年度管理費用標準。 報告提出，要在修改慈善法時調(diào)整慈善組織支出標準和管理費用等，說明相關(guān)規(guī)定在運行中與慈善組織的實際有不符的地方。 例如，慈善法規(guī)定慈善組織為實現(xiàn)財產(chǎn)保值增值可以進行投資，民政部出臺的《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》還對此進行了細化。但按照目前的規(guī)定，慈善組織每年需要支出大部分的資金，想做投資也沒有資金可以用。 7.與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào) 慈善法通過后，與慈善法有關(guān)的法律法規(guī)進行了一定的調(diào)整。例如根據(jù)慈善法中對慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠的規(guī)定，企業(yè)所得稅法、個人所得稅法等都進行了調(diào)整。但這種調(diào)整并沒有全部完成。 1999年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十會議通過了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》。2017年，修訂后的《中華人民共和國紅十字會法》公布施行。 同樣涉及慈善領(lǐng)域，《慈善法》與《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》等相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)工作還需要進一步實施。 尤其是今年疫情期間，武漢市紅十字會等出現(xiàn)的問題引人關(guān)注。 一方面，武漢市紅十字會是事業(yè)單位，另一方面，根據(jù)《民政部、中國紅十字會總會關(guān)于紅十字會開展公開募捐有關(guān)問題的通知》，武漢市紅十字會獲得了公開募捐資格。 不少公眾以慈善組織的要求衡量武漢市紅十字會，忽略了其事業(yè)單位的特點，引起了一系列的質(zhì)疑。 報告強調(diào)，要注重與公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法，以及相關(guān)行政法規(guī)的協(xié)調(diào)，通過完善法律法規(guī)，為新時代慈善事業(yè)健康有序發(fā)展提供有力的法律保障。 慈善法與每個人的日常生活息息相關(guān)，上述七個方面最終會如何修改，最終的規(guī)定會是什么樣的，需要更多人的參與。 在此之前，9月24日，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心等聯(lián)合主辦了“社會參與《慈善法》首次執(zhí)法檢查研討會”，研討會形成了《關(guān)于慈善法執(zhí)法檢查后啟動修法程序的建議》，已送交全國人大常委會慈善法執(zhí)法檢查組，并被作為參閱資料提交十三屆全國人大第二十二次常委會，供審議時參考。 ■ 本報記者 王勇 |
