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2016年《慈善法》實(shí)施后，社會(huì)組織登記管理的相關(guān)法規(guī)需要重新制定，基金會(huì)法定代表人的任職要求極大可能會(huì)發(fā)生新的變化。2016年8月份，民政部發(fā)布了一份“《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（修訂草案征求意見稿）”，其中明確提出“基金會(huì)的法定代表人由章程規(guī)定的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，不得同時(shí)擔(dān)任其他社會(huì)組織的法定代表人，負(fù)責(zé)人不得由在職公務(wù)員兼任”。 目前，新的條例尚未正式出臺(tái)，這一要求會(huì)不會(huì)成為現(xiàn)實(shí)還有待時(shí)日。 基金會(huì)在中國的發(fā)展 一位長期關(guān)注公益事業(yè)發(fā)展的業(yè)內(nèi)人士表示，鄭世賢浪費(fèi)了20年的時(shí)間用于爭執(zhí)敦煌基金會(huì)的管理體制和個(gè)人歸屬不值當(dāng)，他如果不是這樣，應(yīng)該可以做出很多很有意義的事情。鄭世賢則認(rèn)為，爭執(zhí)明白這件事情本身，更具時(shí)代意義和社會(huì)意義。 敦煌基金會(huì)之爭的時(shí)間段，正是作為新型社會(huì)組織的基金會(huì)在我國經(jīng)歷從無到有、從初創(chuàng)到發(fā)展、從規(guī)范到法治的關(guān)鍵時(shí)期。 第一個(gè)階段，在從無到有的初創(chuàng)期，基金會(huì)主要由黨政部門和群團(tuán)組織發(fā)起，基金會(huì)既是社會(huì)救助平臺(tái)又是經(jīng)濟(jì)組織，處于三重管理，即人民銀行、民政部門和業(yè)務(wù)主管單位。起步之初，全國婦聯(lián)于1981年率先發(fā)起成立了帶有社會(huì)救助性質(zhì)的中國兒童少年基金會(huì)等，一些地方政府利用扶貧資金成立了一批金融性質(zhì)的基金會(huì)。 為了規(guī)范管理，1988年國務(wù)院曾出臺(tái)《基金會(huì)管理辦法》。1994年《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論《為慈善正名》，整個(gè)社會(huì)才對(duì)慈善事業(yè)有了深刻認(rèn)知，兩個(gè)月后民政部推動(dòng)了中華慈善總會(huì)的成立。期間，為了規(guī)范干部兼職，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》（國辦發(fā)〔1994〕59號(hào)）下發(fā)。1995年9月聯(lián)合國第四次世界婦女大會(huì)在北京舉辦，“NGO”（非政府組織）這一術(shù)語才正式進(jìn)入中國話語體系。直到1998年9月，中國人民銀行將基金會(huì)的審批和監(jiān)管職責(zé)全部移交民政部，從此基金會(huì)才被正式視為社會(huì)救助平臺(tái)而非經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1998年國內(nèi)暴發(fā)洪災(zāi)，義演晚會(huì)募集到海內(nèi)外各界捐贈(zèng)6億多元，引起了震動(dòng)。海外僑胞的捐贈(zèng)熱情推動(dòng)了立法進(jìn)程，1999年全國人大通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，社會(huì)捐贈(zèng)有法可依。 第二個(gè)階段，在規(guī)范到法治的重要時(shí)期，重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)事件《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的實(shí)施，標(biāo)志性事件是《慈善法》的出臺(tái)。2004年《憲法修正案》第22條使公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)有了保障性規(guī)定，同年國務(wù)院頒布《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，第一次界定了非公募基金會(huì)的概念并鼓勵(lì)其登記注冊(cè)，境外基金會(huì)也被正式準(zhǔn)入，香江集團(tuán)翟美卿發(fā)起成立了香江社會(huì)救助基金會(huì)，成為在民政部注冊(cè)的“001號(hào)”全國性非公募基金會(huì)。汶川地震爆發(fā)史無前例的舉國捐贈(zèng)熱潮，在2008年將慈善熱度推到新高，直至2016年《慈善法》正式出臺(tái)。法律對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的保護(hù)進(jìn)行了明確，任何組織和個(gè)人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財(cái)產(chǎn)。例如，漢龍集團(tuán)的劉漢雖被判決沒收全部個(gè)人財(cái)產(chǎn)，但他捐贈(zèng)1億元成立的天諾慈善基金會(huì)并未受到影響，劉漢還向云南滇池保護(hù)基金會(huì)捐資1.2億元，昆明市政府雖然撤銷了其“榮譽(yù)市民”稱號(hào)，也并不影響資金使用。 基金會(huì)由于體制、機(jī)制、運(yùn)營上的極大不同，目前大部分基金會(huì)尚處于“捐贈(zèng)搬運(yùn)工”階段，“發(fā)展性”的項(xiàng)目較少。從組織的運(yùn)營特征來看，作為社會(huì)組織重要組成部分的基金會(huì)，目前大致有四類：第一，行政部門發(fā)起直接管理，按照或者參照事業(yè)單位管理；第二，起初由行政部門發(fā)起經(jīng)過改制后聘請(qǐng)社會(huì)人士管理；第三是公司或個(gè)人發(fā)起并聘請(qǐng)離退休公職人員參與管理；第四類是公司或個(gè)人發(fā)起并由社會(huì)人士管理。 現(xiàn)代公益帶來的獨(dú)立思想與治理理念不斷深入人心，從小眾到大眾。從積極意義上來講，公權(quán)力作為資源配置在基金會(huì)起步階段起到了十分積極的作用，家喻戶曉的希望工程由龐大的從中央到地方、從城市到農(nóng)村、從學(xué)校到廠礦的全國共青團(tuán)系統(tǒng)聯(lián)袂打造，作為項(xiàng)目執(zhí)行單位的中國青少年發(fā)展基金會(huì)是團(tuán)中央直屬事業(yè)單位，理事長此前一直由團(tuán)中央負(fù)責(zé)人兼任，其項(xiàng)目設(shè)計(jì)、品牌和資源整合能力對(duì)基金會(huì)行業(yè)發(fā)展具有階段性的示范意義。從建設(shè)性來看，引起公眾熱議的話題往往也體現(xiàn)在行政職權(quán)、商業(yè)運(yùn)營、社會(huì)組織等三者之間關(guān)系，如“郭美美事件”，郭美美本身和中國紅十字會(huì)沒有直接關(guān)系，但紅十字會(huì)并非一般意義的社會(huì)組織，而是特殊單位，公眾并不了解其性質(zhì)，況且紅十字會(huì)是從中央到地方的系統(tǒng)性組織，任何一家地方紅會(huì)出現(xiàn)問題也都將歸集于整體形象。 敦煌基金會(huì)之爭涉及的問題并非個(gè)案，需要進(jìn)一步理清社會(huì)關(guān)系。時(shí)下我國社會(huì)管理制度正在向多元并存的社會(huì)治理體系邁進(jìn)，更需要理清政府與市場的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)組織和個(gè)人的關(guān)系。黨的十九大報(bào)告開宗明義地指出機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)籌考慮，特別強(qiáng)調(diào)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配置問題，明確了政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)展方向。作為特殊國情產(chǎn)物的事業(yè)單位，也處于全面改革期，作為為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，有別于社會(huì)組織。 制度不斷更新，針對(duì)黨政干部在社會(huì)組織兼職有了新規(guī)定，2014年中央組織部發(fā)布《中共中央組織部關(guān)于規(guī)范退（離）休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職問題的通知》，明確要求退（離）休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼任職務(wù)須按干部管理權(quán)限審批或備案后方可兼職，且只能兼任1個(gè)單位職務(wù)、不能超過2屆，年齡界限為70周歲，不得領(lǐng)取報(bào)酬，被民間稱為“1270規(guī)定”。 改革進(jìn)程中的案例 當(dāng)前，中國深化改革中的新問題和諸多累積的社會(huì)問題都亟待解決。雖然主流意見認(rèn)為這些問題只有在國家財(cái)政的大力支持下才能得以實(shí)現(xiàn)，但事實(shí)證明，同步進(jìn)行的社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展已經(jīng)為矛盾的弱化進(jìn)行了有效探索。 2020年9月8日，民政部發(fā)布《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，顯示截至2019年底全國共有社會(huì)組織86.6萬個(gè)，其中基金會(huì)達(dá)到7585家。 相比于敦煌基金會(huì)，中國扶貧基金會(huì)的發(fā)展案例十分值得關(guān)注。通過二十多年前的機(jī)制再造和升級(jí)轉(zhuǎn)型，這個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為現(xiàn)代中國公益發(fā)展中的一面旗幟。 中國扶貧基金會(huì)成立于1989年3月，原名“中國貧困地區(qū)發(fā)展基金會(huì)”，由農(nóng)業(yè)部撥款10萬作為啟動(dòng)資金。彼時(shí)，公益領(lǐng)域尚無嚴(yán)格的法律規(guī)范可遵循。與其它部門發(fā)起的機(jī)構(gòu)相同，成立之初的中國扶貧基金會(huì)由政府官員擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人。機(jī)構(gòu)本身有事業(yè)編制，由組織部門任免干部，并設(shè)置了一定行政級(jí)別和工資級(jí)別。對(duì)基金會(huì)而言，政社不分帶來的問題，管理粗放、效率低下、難以創(chuàng)造品牌項(xiàng)目、缺乏動(dòng)力開辟籌資渠道。 內(nèi)部改革被提上日程。信號(hào)在1996年9月9日基金會(huì)第三屆理事會(huì)上被釋放，時(shí)任國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長的陳俊生表態(tài)，基金會(huì)要改變管理體制，讓年輕人負(fù)擔(dān)更多、更具體的日常工作，會(huì)長、副會(huì)長和理事會(huì)則主要確定大政方略和工作思路。此次發(fā)言明確了基金會(huì)管理層的權(quán)力范圍，為基本組織框架的確立奠定了基礎(chǔ)。 變革從2000年開始陸續(xù)展開。這一年召開的“三屆四次理事會(huì)”是中國扶貧基金會(huì)的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。會(huì)上，基金會(huì)決定實(shí)行系列改革措施。包括：正式向主管部門寫報(bào)告要求取消基金會(huì)的20個(gè)事業(yè)編制，改為民間社團(tuán)編制，建立新的人事管理制度，實(shí)行全員招聘制和干部競爭上崗制，取消行政級(jí)別，打破“鐵飯碗”。 改革最直接的好處是機(jī)構(gòu)具有了相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)。此外，謀求行政職務(wù)的人自動(dòng)離開機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定了干部隊(duì)伍。機(jī)構(gòu)與員工簽訂勞動(dòng)合同、責(zé)任合同，調(diào)動(dòng)了員工的積極性，基金會(huì)籌款能力穩(wěn)步上升。此前，一些人擔(dān)心的基金會(huì)無法再用行政權(quán)利開展募捐工作的問題，迎刃而解。中國扶貧基金會(huì)逐步建立了現(xiàn)代管理體系：實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)制和管理負(fù)責(zé)制相制約又相配合的組織結(jié)構(gòu)；推出新的考核機(jī)制，去掉一切不能用指標(biāo)衡量的多余動(dòng)作；實(shí)行全面財(cái)務(wù)預(yù)算管理，從機(jī)構(gòu)的年度計(jì)劃出發(fā)，將機(jī)構(gòu)所有部門、人員和活動(dòng)的收入、支出均納入預(yù)算，并作為各部門和每個(gè)員工的考核目標(biāo)嚴(yán)格落實(shí)。 截至2019年底，中國扶貧基金會(huì)累計(jì)籌措扶貧資金和物資67.33億元，受益貧困人口和災(zāi)區(qū)民眾達(dá)到4029.97萬人（次）。 早在2014年時(shí)，新一輪改革按照中共十八屆三中全會(huì)制定的總體設(shè)計(jì)和路線圖已經(jīng)漸次展開。對(duì)此，吳敬璉撰文指出，必須對(duì)改革實(shí)際推進(jìn)的難度有充分的思想準(zhǔn)備，全面深化改革需要更大的政治勇氣和智慧。 公益治理推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代文明 公益對(duì)于大多數(shù)的中國人來說，既熟悉又陌生。 說到熟悉，中國傳統(tǒng)文化處處閃耀著慈善的光輝，從儒家文化的內(nèi)核“仁”，墨家主張的“兼愛”，道家奉行的“天之道，損有余以補(bǔ)不足”，到佛教的“諦結(jié)善緣”，中國的文化血脈里從來不缺少善的基因。 說到陌生，現(xiàn)代公益事業(yè)是西方工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，延伸到社會(huì)生活各個(gè)方面，在于推行一種治理模式，在中國來講是具有現(xiàn)代意義的“新興事業(yè)”。 第一，從現(xiàn)代世界公益發(fā)展來看，基金會(huì)是工業(yè)社會(huì)財(cái)富高度集中和社會(huì)關(guān)系變化的產(chǎn)物。18世紀(jì)英國工業(yè)革命標(biāo)志著人類社會(huì)發(fā)展史上一個(gè)全新時(shí)代的開始，拉開了整個(gè)世界向工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)變的帷幕。工業(yè)文明推動(dòng)財(cái)富高度集中的同時(shí)，原來的農(nóng)業(yè)人口不斷向城市遷移，將熟人社會(huì)改造成為了陌生人社會(huì)，改變了社會(huì)關(guān)系。當(dāng)熟人組織被改變，社會(huì)個(gè)體之間通過社會(huì)組織的方式進(jìn)行重新排列組合，由此產(chǎn)生了基于公民社會(huì)的治理思想。美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，西方文明“強(qiáng)調(diào)自由、平等、民主和個(gè)人主義，以及不信任政府、反對(duì)權(quán)威、贊成制衡、鼓勵(lì)競爭、崇尚人權(quán)、傾向于忘記過去、忽視未來、集中精力盡可能擴(kuò)大眼前的利益”。美國富豪在20世紀(jì)初集中設(shè)立私人基金會(huì)，有著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、公益等方面的深層原因：第一，政治改革、反腐壓力改變?cè)瓉淼恼剃P(guān)系；第二，壟斷經(jīng)濟(jì)解體，財(cái)富集團(tuán)需要重新分割；第三，遺產(chǎn)稅開征及稅制改革；第四，社會(huì)批評(píng)力量暴漲；第五，宗教財(cái)富觀；第六，捐贈(zèng)稅制優(yōu)惠和基金會(huì)提升競爭力。 第二，對(duì)于中國傳統(tǒng)而言，農(nóng)耕基礎(chǔ)的熟人社會(huì)難以催生現(xiàn)代公益。中國歷史的特征主要是官僚集團(tuán)和農(nóng)耕社會(huì)，這樣的社會(huì)屬于熟人社會(huì)，林語堂認(rèn)為中國人是“修身齊家，治國平天下”，實(shí)現(xiàn)的是從“家”到“國”的跨越，沒有社會(huì)的概念。亨廷頓認(rèn)為中華文明“強(qiáng)調(diào)權(quán)威政府、嚴(yán)格的等級(jí)制度、將個(gè)人權(quán)力和利益居于組織的次要地位、強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)一致的重要性、避免正面沖突、‘保全’面子、以及總的說來，國家高于社會(huì)，社會(huì)高于個(gè)人”。鴉片戰(zhàn)爭以后，受西方影響，公益組織雖然有了卻并沒有大的起色，雞犬相聞的農(nóng)耕文化不接納公益理念。后來晚清啟動(dòng)了一系列改革，失敗后爆發(fā)了辛亥革命，乃至發(fā)生“五四運(yùn)動(dòng)”和“新文化運(yùn)動(dòng)”，公益仍然沒有發(fā)展起來，還是因?yàn)檗r(nóng)耕社會(huì)的基礎(chǔ)并沒有發(fā)生變化。 第三，對(duì)于今日中國而言，四十年改革開放，社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系已經(jīng)發(fā)生巨大變化。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展增加了收入減少了貧困，改善了健康狀況和生活質(zhì)量，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了大改變，城市化率從1978年的17.9%增加到2019年末的60.60%；社會(huì)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，初步完成從鄉(xiāng)村社會(huì)到城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型，從熟人社會(huì)進(jìn)入了陌生人社會(huì)，城市社區(qū)即便是住在對(duì)門，經(jīng)常是“老死不相往來”。新時(shí)代產(chǎn)生了新的矛盾，新矛盾的解決有賴于治理體系的革新，公益事業(yè)作為社會(huì)資源的一種配置方式，在培育公民的參與習(xí)慣和公共精神、營造誠信和自律的社會(huì)氛圍等方面必將發(fā)揮積極的作用，除了參與社會(huì)救助，還可以為社會(huì)自治秩序奠定文化和組織基礎(chǔ)，從而助力現(xiàn)代文明建設(shè)。 2019年，中共十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要重視發(fā)揮第三次分配作用、發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)。 放眼世界，第四次工業(yè)革命撲面而來，中華民族從來沒有距離世界性變革的中心如此之近。正如習(xí)近平主席所說，“今天，我們比歷史上任何時(shí)期都更接近、更有信心和能力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)”。時(shí)代賦予有識(shí)之士的新使命，就是在傳統(tǒng)與發(fā)展的基礎(chǔ)上，理清社會(huì)關(guān)系，不斷探索出助力現(xiàn)代文明建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。 （本文作者系《公益時(shí)報(bào)》社總編輯趙冠軍） |
