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    ■ 本報(bào)記者 高文興

    “目前據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童大約50萬(wàn)左右。”2019年7月10日上午，民政部黨組成員、副部長(zhǎng)高曉兵在民政部新聞發(fā)布會(huì)上第一次透露了這個(gè)數(shù)字。

    所謂“事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童”，就是通常所說(shuō)的“事實(shí)孤兒”，簡(jiǎn)單來(lái)講，即兒童父母雙方或一方仍然在世，但無(wú)法、無(wú)力或不適合撫養(yǎng)兒童。

    2013年夏天，南京某吸毒女性的兩名幼女被餓死家中的慘劇在令人嘆息之余，更讓這類(lèi)特殊的兒童群體開(kāi)始吸引更多關(guān)注。

    而在2011年第四季度，民政部和北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院的兒童福利中心課題組就曾對(duì)這類(lèi)兒童的全國(guó)數(shù)量進(jìn)行推算，結(jié)果在58萬(wàn)左右。當(dāng)時(shí)，該課題組還做了另一個(gè)測(cè)算——如對(duì)所有“事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童”給予全額的基本生活保障，每年所需資金41億元。

    今年6月18日，民政部等12部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），從生活保障、醫(yī)療康復(fù)保障、教育資助救助、監(jiān)護(hù)責(zé)任和關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制等五個(gè)方面全面落實(shí)對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的權(quán)益保障，該《意見(jiàn)》將從明年起實(shí)施。

    首次明晰界定標(biāo)準(zhǔn)

    此前，雖然各省份已經(jīng)紛紛先行探索事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的權(quán)益保障制度，但在國(guó)家層面對(duì)該群體作出界定標(biāo)準(zhǔn)還屬首次。

    據(jù)北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院統(tǒng)計(jì)，截至2017年11月，全國(guó)已有19個(gè)省份將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童納入制度保障范圍，其中17個(gè)省份更是明確了該群體的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)。但其中僅有湖南和河南兩省將因虐待、棄養(yǎng)等主觀因素包含在內(nèi)，大部分省份仍以父母服刑、重殘、強(qiáng)制戒毒、重病、失蹤、死亡等客觀因素來(lái)界定事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童。

    實(shí)際上，在2011年的那次數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的通知》里就曾指出，“父母沒(méi)有雙亡，但家庭沒(méi)有能力、或沒(méi)有意愿撫育的兒童”，均屬事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童。

    而這次《意見(jiàn)》則對(duì)這一群體的界定標(biāo)準(zhǔn)有了更明晰的解釋。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童分兩類(lèi)，第一類(lèi)是指“父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童”；第二類(lèi)是指“父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童”。

    民政部?jī)和＠舅鹃L(zhǎng)郭玉強(qiáng)表示：“我們?nèi)ツ暝诿着挪榈幕A(chǔ)上，大概掌握全國(guó)有50萬(wàn)左右（事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童），第一類(lèi)情況父母雙方都出現(xiàn)不能正常履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的大概22萬(wàn)左右，第二類(lèi)大概是28萬(wàn)左右。由于各地投入的力量不一樣，采用的技術(shù)手段也不一樣，所以說(shuō)中間是有一些誤差的。我們也會(huì)在下一步的工作當(dāng)中，進(jìn)一步精確我們掌握的數(shù)字?！?/p>

    “這些兒童的生活保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較低，很難得到有效的監(jiān)護(hù)，一些孩子出現(xiàn)了心理問(wèn)題。”郭玉強(qiáng)進(jìn)一步歸納了這類(lèi)群體此前的面貌。

    五方面保障“破局”困境

    而此次《意見(jiàn)》出臺(tái)后，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的上述面貌或?qū)⒂瓉?lái)較大改觀。

    《意見(jiàn)》重點(diǎn)明確了對(duì)這一群體基本生活保障的強(qiáng)化，要求各地對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童發(fā)放生活補(bǔ)貼，并特別指出，這類(lèi)兒童的家庭在申請(qǐng)最低生活保障或特困救助供養(yǎng)時(shí)，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童基本生活補(bǔ)貼并不計(jì)入家庭收入。

    此外，《意見(jiàn)》還規(guī)范了對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的基本生活補(bǔ)貼從申請(qǐng)、查驗(yàn)、確認(rèn)到終止等一系列資格認(rèn)定和資格終止的流程。

    在醫(yī)療康復(fù)保障方面，《意見(jiàn)》指出將對(duì)這類(lèi)兒童實(shí)施醫(yī)療救助，分類(lèi)落實(shí)資助參保政策，重點(diǎn)加大對(duì)生活困難家庭的重病、重殘兒童救助力度，并且規(guī)定這類(lèi)兒童可同時(shí)享受重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼及康復(fù)救助。

    在教育資助救助方面，《意見(jiàn)》將這類(lèi)兒童納入教育資助范圍，參照孤兒享受相應(yīng)政策待遇，并優(yōu)先納入國(guó)家資助政策體系和教育幫扶體系。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童成年后仍在校就讀的，也將按國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)政策。

    本次《意見(jiàn)》還規(guī)定了人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)等部門(mén)對(duì)于這類(lèi)兒童監(jiān)護(hù)責(zé)任的保護(hù)職責(zé)，指出這些部門(mén)在督促監(jiān)護(hù)人履行義務(wù)、依法撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格、追索撫養(yǎng)費(fèi)等方面的責(zé)任。

    出席新聞發(fā)布會(huì)的最高人民法院研究室副主任周加海表示：“有一部分服刑或者被依法采取強(qiáng)制措施的父母沒(méi)辦法照顧未成年子女，以前在民政部門(mén)協(xié)助下解決孩子的臨時(shí)監(jiān)護(hù)問(wèn)題，缺乏制度性的安排，做起來(lái)難度很大。現(xiàn)在12個(gè)部門(mén)共同會(huì)簽《意見(jiàn)》，把相關(guān)工作要求和銜接做了制度性安排，對(duì)于整體的提升對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的保護(hù)水平和效果，應(yīng)該會(huì)取得非常好的效果?！?/p>

    周加海還表示，除了依法撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格外，人民法院下一步將延伸審判職能，在案件審理過(guò)程中“為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童提供必要的心理咨詢(xún)、心理疏導(dǎo)、情感撫慰等服務(wù)”。

    《意見(jiàn)》也將優(yōu)化關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制作為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的保障重點(diǎn)之一。

    針對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童容易遭受侵害的這一現(xiàn)象，最高人民檢察院第九檢察廳副廳長(zhǎng)李峰則表示，檢察機(jī)關(guān)將推動(dòng)建立懲防侵害這類(lèi)兒童的長(zhǎng)效工作機(jī)制?！耙皇峭苿?dòng)建立案件發(fā)現(xiàn)和防范機(jī)制，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)建立強(qiáng)制報(bào)告制度，要求教育、醫(yī)療、救助管理、福利等機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受侵害的必須及時(shí)報(bào)告。二是加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的安全管理，檢察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)關(guān)注涉及事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的案件辦理情況，注意分析新情況新問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)發(fā)出檢察建議，向黨委政府專(zhuān)題報(bào)告，發(fā)布未檢工作白皮書(shū)等方式，促進(jìn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的安全管理。三是面向事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，深入開(kāi)展法治宣傳和自護(hù)教育活動(dòng)，提高他們的法治觀念和安全意識(shí)?！崩罘逭f(shuō)。

    民政部?jī)和＠靖彼鹃L(zhǎng)倪春霞也指出，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童不僅需要經(jīng)濟(jì)上的支持，也非常需要情感等各方面的關(guān)愛(ài)。其中包括，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)，引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織和社工，為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童提供心理?yè)嵛?；指?dǎo)兒童督導(dǎo)員和兒童福利主任為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童提供監(jiān)護(hù)指導(dǎo)等服務(wù)；聯(lián)合司法等部門(mén)加大對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的法律援助力度；幫助流浪兒童及時(shí)尋親、返家，督促監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)義務(wù)；鼓勵(lì)支持有收養(yǎng)意愿的家庭依法進(jìn)行收養(yǎng)。

    故意不履責(zé)父母將被懲戒

    在此次發(fā)布的《意見(jiàn)》中，還提出了組織領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、監(jiān)督管理、政策宣傳等四項(xiàng)強(qiáng)化保障措施，其中，頗引人注目的一條是提出“健全信用評(píng)價(jià)和失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制”，將監(jiān)護(hù)人的失信行為記入信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，實(shí)施聯(lián)合懲戒。

    對(duì)此，民政部黨組成員、副部長(zhǎng)高曉兵表示該機(jī)制主要對(duì)三類(lèi)人員進(jìn)行失信懲戒。

    “第一類(lèi)，惡意、故意棄養(yǎng)孩子的父母，這類(lèi)父母是有條件撫養(yǎng)孩子的情況下，不履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)的責(zé)任；第二類(lèi)是長(zhǎng)期不與家庭和孩子聯(lián)系的父母，這一類(lèi)的情況我們經(jīng)常在一些新聞媒體的報(bào)道當(dāng)中可以看到；第三類(lèi)是采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段騙取保障的資金、物資和服務(wù)的父母及其監(jiān)護(hù)人?！备邥员f(shuō)，“對(duì)這三類(lèi)人員實(shí)行聯(lián)合懲戒，我們認(rèn)為有利于教育引導(dǎo)和警示失職父母依法履行責(zé)任的義務(wù)，有利于督促失聯(lián)父母及時(shí)與家庭聯(lián)系，有利于保證各方面的資助支持不折不扣地落實(shí)到事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童身上。這些措施不是唯一的處罰措施，如果以上三類(lèi)人員違反了兒童保護(hù)的法律法規(guī)，還將同時(shí)受到相關(guān)法律法規(guī)的制裁?！?/p>

    此外，對(duì)于《意見(jiàn)》的具體落實(shí)，高曉兵表示在長(zhǎng)沙的全國(guó)兒童福利工作會(huì)議上已做了一次全面的部署。

    她說(shuō)：“各省、自治區(qū)、直轄市要在2019年10月底之前把所有的政策制定完畢，市、縣一級(jí)則是在12月底之前要具體落實(shí)。在保障對(duì)象上，意見(jiàn)已經(jīng)明確的保障對(duì)象，各地必須不折不扣地落實(shí)，也不得減少保障的范圍，同時(shí)我們鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，社會(huì)發(fā)展水平，來(lái)適當(dāng)?shù)赝貙挶Ｕ系姆秶Ｔ诒Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)上，要落實(shí)與當(dāng)?shù)毓聝罕Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)相銜接的原則。在基本生活、醫(yī)療康復(fù)、教育資助等方面把各項(xiàng)政策要用好、用足?！?/p>

    “民政部將對(duì)各地政策出臺(tái)的情況，以及研究進(jìn)展情況，每個(gè)月調(diào)度一次，我們還有半年的時(shí)間做這項(xiàng)工作的準(zhǔn)備。從2020年1月1日起，全面實(shí)施事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障制度，切實(shí)把黨和政府的溫暖送到每個(gè)符合條件的孩子的身邊?！备邥员f(shuō)。