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2016-02-23 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 菅宇正 王會(huì)賢
2016年勢(shì)必將在中國(guó)慈善事業(yè)進(jìn)程中為大眾留下特殊的記憶，因?yàn)槲覈?guó)慈善行業(yè)的首部基本法律，將提請(qǐng)今年召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議。經(jīng)歷十年醞釀的慈善法，有望在今年順利落地。
去年底，《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議并公開(kāi)征集公眾意見(jiàn)。草案就中國(guó)慈善事業(yè)中的關(guān)鍵性問(wèn)題做出了回應(yīng)，但也引發(fā)了一些爭(zhēng)議，尤其是“不具有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人，不得采取公開(kāi)募捐方式開(kāi)展公開(kāi)募捐”這一條款被廣泛解讀為“個(gè)人不得通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)募捐”，而慈善法對(duì)慈善稅收優(yōu)惠、慈善信托等事務(wù)的規(guī)定同樣是關(guān)注的焦點(diǎn)。眼下，“兩會(huì)”即將召開(kāi)，慈善法必將成為其中熱點(diǎn)議題。
《公益時(shí)報(bào)》記者有幸參與了最近幾次相關(guān)的國(guó)際研討會(huì)，現(xiàn)挑選英國(guó)、美國(guó)和日本這三個(gè)有代表性的國(guó)家，將其慈善法規(guī)特點(diǎn)及其制定過(guò)程進(jìn)行分享，希望能在慈善法再次引來(lái)討論高潮之際，能對(duì)業(yè)界有所參考。
英國(guó)：慈善靠法律，更靠自律
英國(guó)是為數(shù)不多的用統(tǒng)一法律來(lái)管理慈善活動(dòng)的國(guó)家
作為全世界最早出臺(tái)慈善法的國(guó)家，英國(guó)的慈善法設(shè)立距今已有415年的歷史。在這漫長(zhǎng)的過(guò)程中，英國(guó)慈善法經(jīng)歷了無(wú)數(shù)爭(zhēng)議和修訂。2016年1月27日，英國(guó)慈善委員會(huì)國(guó)際合作處負(fù)責(zé)人肯尼思·迪布爾(Kenneth Dibble)在英國(guó)駐華使館主辦的“中英慈善法專題研討會(huì)”上講述了英國(guó)慈善法的進(jìn)程，以及目前英國(guó)慈善領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀。
英國(guó)慈善事業(yè)現(xiàn)狀
隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，英國(guó)慈善領(lǐng)域也面對(duì)著許多新問(wèn)題?？夏崴?middot;迪布爾在比較中針對(duì)中英兩國(guó)共同存在的問(wèn)題，介紹了英國(guó)的應(yīng)對(duì)措施。
籌款方面，肯尼思·迪布爾表示英國(guó)目前存在職業(yè)募捐人的商業(yè)性機(jī)構(gòu)，他們作為專業(yè)的籌款團(tuán)隊(duì)，可以通過(guò)與慈善組織簽訂協(xié)議，代替慈善組織進(jìn)行募捐活動(dòng)。他們并不等同于中國(guó)慈善組織內(nèi)部的籌資團(tuán)隊(duì)，而是完全獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu)，在相關(guān)法律規(guī)定內(nèi)，職業(yè)募捐人會(huì)與慈善組織以協(xié)議形式簽訂募款回報(bào)，并將此協(xié)議向公眾公開(kāi)。
募捐管理方面，肯尼思·迪布爾表示英國(guó)也有統(tǒng)一的公開(kāi)募捐證書(shū)審核以及地方募捐活動(dòng)審批，但都是對(duì)慈善組織籌備募捐活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，而一旦慈善組織具有募捐資格后，對(duì)于在募捐過(guò)程中如何實(shí)際操作，基本都是靠自律，無(wú)論是慈善組織自己進(jìn)行募捐，或者交由職業(yè)募捐人進(jìn)行代為募款，并沒(méi)有法律進(jìn)行約束。
與此同時(shí)，英國(guó)有三個(gè)非政府性機(jī)構(gòu)致力于行業(yè)自律。第一個(gè)是募捐標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，職能是監(jiān)測(cè)并評(píng)判公眾投訴，同時(shí)協(xié)同慈善部門提高募捐行為標(biāo)準(zhǔn);第二個(gè)是募捐協(xié)會(huì)，即由職業(yè)募捐人組成的協(xié)會(huì)，主要是編寫(xiě)并出版募捐行為準(zhǔn)則，同時(shí)對(duì)募捐標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)作出的評(píng)判進(jìn)行評(píng)估;第三個(gè)是公開(kāi)募捐監(jiān)管協(xié)會(huì)，主要是對(duì)公共場(chǎng)所募捐及上門募捐進(jìn)行監(jiān)管。但作為非官方組織，他們本身沒(méi)有具備法律效力的監(jiān)管權(quán)利。
慈善信托在英國(guó)已經(jīng)走過(guò)了將近100年的歷史，2000年出臺(tái)了《信托人投資及行業(yè)保護(hù)法》，對(duì)于慈善受托人的投資模式不再進(jìn)行限制，給予足夠信任，讓慈善資產(chǎn)逐漸升值。
網(wǎng)絡(luò)募捐方面，肯尼思·迪布爾表示，目前英國(guó)的慈善法以及慈善委員會(huì)對(duì)于利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)并沒(méi)有任何法律規(guī)定，而對(duì)于發(fā)起網(wǎng)絡(luò)募捐的主體資格也沒(méi)有任何限制。
五百年立法演變
英國(guó)慈善領(lǐng)域目前保持的狀況與英國(guó)的慈善立法具有極大的關(guān)系，其應(yīng)對(duì)措施也是經(jīng)過(guò)了歷史的發(fā)展不斷演變。
作為老牌資本主義國(guó)家，16世紀(jì)的英國(guó)無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治制度及文化思想方面均發(fā)生了巨大而深刻的變化，在資本原始積累過(guò)程中社會(huì)矛盾日益突出，大量慈善組織和公益團(tuán)體隨之涌現(xiàn)，1601年英國(guó)出臺(tái)了世界上第一部規(guī)范慈善事業(yè)的法律《慈善用途法》(又稱《伊麗莎白一世法》)。
這部法律開(kāi)創(chuàng)性的意義就在于第一次在法律中明確了慈善事業(yè)的主要范圍，列舉了公益慈善行為。雖然沒(méi)有精確概述，但是它卻開(kāi)創(chuàng)性地勾勒出了慈善活動(dòng)的框架。
如果說(shuō)1601年的慈善法對(duì)慈善事業(yè)描述較為籠統(tǒng)，那么此后在1891年，英國(guó)議會(huì)上院審議“特殊用途所得稅專員帕姆薩爾”一案中，麥克納坦爵士對(duì)于英國(guó)慈善事業(yè)做了簡(jiǎn)明扼要的歸納，他根據(jù)1601年慈善法的規(guī)定，提出了四大慈善事業(yè)目的：一、扶貧濟(jì)困;二、推動(dòng)教育進(jìn)步;三、促進(jìn)宗教發(fā)展;四、任何惠及社區(qū)的其他目的。
這一新概念的提出，既形象地為公眾描述了慈善事業(yè)是什么，又豐富了慈善事業(yè)的內(nèi)涵。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間，人們更多地采用這一概念。
經(jīng)過(guò)第二次世界大戰(zhàn)，英國(guó)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，為了緩解財(cái)富集中于少數(shù)人手中而導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，英國(guó)建立了一整套社會(huì)福利制度，民間的社會(huì)慈善事業(yè)也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，且涉及領(lǐng)域越來(lái)越廣，慈善組織與其他非營(yíng)利組織逐漸成為了獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的第三部門，并得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。
隨著慈善組織活動(dòng)領(lǐng)域擴(kuò)大，深入普通民眾的日常生活并得到深刻認(rèn)同后，英國(guó)慈善事業(yè)迎來(lái)快速發(fā)展期，1954年英國(guó)制定《慈善信托法》和《娛樂(lè)慈善法》等法律法規(guī)，此后，相繼于1960年、1962年、1993年對(duì)慈善法進(jìn)行修訂，但這三次的修訂只是在原有慈善法的基礎(chǔ)上新增一些規(guī)定或做補(bǔ)充，沒(méi)有太多革命性的改變。
進(jìn)入21世紀(jì)后，英國(guó)政府和議會(huì)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的慈善法已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)英國(guó)民間慈善組織迅速發(fā)展的局面，無(wú)法成為有效管理，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的法律依據(jù)，因此從2001年7月開(kāi)始，布萊爾政府開(kāi)始對(duì)1993年修訂的慈善法進(jìn)行再次修訂。在公開(kāi)透明的原則下，2006年，最新的慈善法公布，在多方面實(shí)現(xiàn)了大膽的改革創(chuàng)新，于2011年進(jìn)行小范圍修訂后一直沿用至今。
最新慈善法的創(chuàng)新
2006年公布的慈善法具有不少創(chuàng)新之處，十分值得中國(guó)慈善界借鑒。
第一，首次對(duì)慈善進(jìn)行法律定義，只有那些為公眾利益服務(wù)的具備慈善目的的事業(yè)才能被認(rèn)可為民間公益性事業(yè)。
第二，重新規(guī)定慈善組織注冊(cè)條件。2006年新修訂的慈善法規(guī)定：年收入在5000英鎊以下的慈善組織，可免于注冊(cè)，并要對(duì)分布廣泛的小型慈善組織幫助和扶持。而對(duì)于之前具有豁免的慈善組織，年收入超過(guò)10萬(wàn)英鎊，且相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)不存在，則必須在慈善委員會(huì)履行注冊(cè)手續(xù)。
第三，首次明確慈善委員會(huì)的法律地位。慈善委員會(huì)成立于1853年，雖一直作為官方對(duì)民間慈善組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是始終沒(méi)有明確的法律地位。2006年修訂的慈善法規(guī)定首次明確了慈善委員會(huì)的法律地位，該委員會(huì)獨(dú)立于政府運(yùn)作，最終向英國(guó)議會(huì)負(fù)責(zé)。相應(yīng)政府部門只具有知情權(quán)而已。
慈善委員會(huì)具有四項(xiàng)職能：對(duì)符合條件的慈善組織進(jìn)行登記注冊(cè);對(duì)在慈善委員會(huì)登記或者沒(méi)有登記需要幫助的慈善組織提供信息、技術(shù)、法律政策咨詢等方面的支持;對(duì)在慈善委員會(huì)登記的慈善組織按照不同規(guī)模進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管;對(duì)在管理或公共資源上有違反法律嫌疑的慈善組織進(jìn)行調(diào)查。
第四，慈善委員會(huì)選擇性監(jiān)管。慈善委員會(huì)對(duì)于年收入在5000英鎊以下的小慈善組織，并不予以注冊(cè)登記，也就沒(méi)有年度審查或監(jiān)管，只有在接到對(duì)此類組織的違法投訴時(shí)，才會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管;年收入在5000英鎊及以上的慈善組織需要進(jìn)行注冊(cè)登記，并每年提交年度報(bào)告，包括財(cái)務(wù)及活動(dòng)明晰;而年收入在1000萬(wàn)英鎊以上的慈善組織，是慈善委員會(huì)監(jiān)管的重點(diǎn)，不僅要注冊(cè)登記，進(jìn)行詳細(xì)的年度檢查，慈善委員會(huì)還可以隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行了解，甚至到組織中進(jìn)行訪問(wèn)。一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，可以聯(lián)通議會(huì)及警方對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行凍結(jié)，免除慈善受托人職務(wù)，甚至將該慈善組織交由委員會(huì)認(rèn)定的其他慈善組織接管。
美國(guó)：法律與媒體監(jiān)管雙全
稅收優(yōu)惠政策和捐贈(zèng)維系著美國(guó)非營(yíng)利組織的命脈
美國(guó)慈善的開(kāi)端不得不也從英國(guó)說(shuō)起，因?yàn)橛?guó)1601年《慈善用途法》的頒布對(duì)美國(guó)產(chǎn)生了重大的影響，英國(guó)清教徒把這部法律的理念帶到了北美大陸。1790年，本杰明·富蘭克林在遺囑中設(shè)立了兩項(xiàng)慈善信托基金用于“促進(jìn)人類幸福”和“提高普遍的知識(shí)水平”，成為北美慈善歷史的正式開(kāi)端。自20世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)產(chǎn)生了一批偉大的基金會(huì)，如洛克菲勒基金會(huì)、卡耐基基金會(huì)與福特基金會(huì)等，直到今天，這些“非政府的、非營(yíng)利的、自有資金并自設(shè)董事會(huì)管理工作規(guī)劃的組織”在全球的文明進(jìn)程和消除貧困、預(yù)防疾病中都發(fā)揮著重要作用。
受免稅資格制約的基金會(huì)
這些被視作上個(gè)世紀(jì)美國(guó)社會(huì)漸進(jìn)改良的三大力量之一的組織，究竟如何保證自體在良性的道路上運(yùn)轉(zhuǎn)，而不致誤入歧途?
在美國(guó)，對(duì)基金會(huì)實(shí)施監(jiān)管是兩個(gè)部門：其一是各州的司法部門，另一個(gè)則是美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局(IRS)。
其實(shí)，在美國(guó)注冊(cè)基金會(huì)如同注冊(cè)公司一般，只要是在法律范圍內(nèi)，以公益為目的，誰(shuí)都可以注冊(cè)設(shè)立基金會(huì)，十分簡(jiǎn)單。但監(jiān)管部門最容易控制基金會(huì)之處在于基金會(huì)的一個(gè)天然訴求，便是免稅資格，即符合《美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法》501(c)條款，享受稅收減免。
因此，為防止基金會(huì)以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈(zèng)，各私營(yíng)基金會(huì)每年都要填寫(xiě)并上報(bào)統(tǒng)一制定的990-PF表，詳細(xì)匯報(bào)經(jīng)費(fèi)來(lái)源和支出情況等內(nèi)容，其中甚至包括基金會(huì)最高席位的5名領(lǐng)導(dǎo)人的全年收入。國(guó)內(nèi)收入局會(huì)嚴(yán)查基金會(huì)的免稅申請(qǐng)，并對(duì)其財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行抽查和突擊檢查，如經(jīng)查實(shí)有問(wèn)題，則取消其免稅資格。
由于私營(yíng)基金會(huì)管理上的不透明性，美國(guó)法律對(duì)于其要求不僅是“嚴(yán)格”，而且是完全禁止任何形式的關(guān)聯(lián)交易，國(guó)內(nèi)收入局對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。例如，某私營(yíng)基金會(huì)剛成立時(shí)條件困難，希望使用理事會(huì)成員的房屋作為辦公場(chǎng)所，但是法律規(guī)定私營(yíng)基金會(huì)不允許支付租金，即只能免費(fèi)使用，否則將構(gòu)成關(guān)聯(lián)交易。此外，基金會(huì)還必須向社會(huì)公開(kāi)財(cái)務(wù)狀況和活動(dòng)情況，任何人都有權(quán)查看基金會(huì)的原始申請(qǐng)文件及990表等資料。
但是，美國(guó)的非營(yíng)利組織數(shù)量龐大，無(wú)論是國(guó)稅局還是州司法部門都不可能全面顧及，所以大量的監(jiān)督，是靠公眾和新聞媒體?；旧厦總€(gè)基金會(huì)都將年度財(cái)務(wù)情況上網(wǎng)供公眾查詢。正是由于這種社會(huì)輿論和大眾傳媒所形成的監(jiān)督機(jī)制，促使了基金會(huì)的所有活動(dòng)趨于規(guī)范，而每年因?yàn)閭髅狡毓舛宓舻幕饡?huì)也不在少數(shù)。
比如1992年時(shí)，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》等幾家媒體陸續(xù)揭露轟動(dòng)全美的美國(guó)聯(lián)合勸募會(huì)主席阿爾莫尼自占捐款事件和新紀(jì)元基金會(huì)行騙事件，迅速導(dǎo)致了這兩家規(guī)模很大的基金會(huì)的垮臺(tái)，并使美國(guó)慈善事業(yè)陷入了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的公眾募捐低潮。
2013年時(shí)，CNN與《坦帕灣時(shí)報(bào)》聯(lián)手調(diào)查一年，通過(guò)查閱各州及聯(lián)邦記錄，圈定了將近6000家選擇營(yíng)利性招商公司來(lái)募集捐贈(zèng)資金的慈善基金，并對(duì)各家機(jī)構(gòu)在過(guò)去十年中的管理費(fèi)用所占比例進(jìn)行計(jì)算，選出了其中最糟糕的50家予以公布，警示世人。
的確，社會(huì)選擇所營(yíng)造的公眾評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，往往比法條更具約束力。一個(gè)美國(guó)基金會(huì)的社會(huì)名聲如果臭了，根本都不用政府出手，自己就只有打包回家的份了。
正因此，基金會(huì)組織基于改進(jìn)工作和聯(lián)合自保的考慮，各類行業(yè)組織也隨之產(chǎn)生。比如1954年正式成立的基金會(huì)理事會(huì)(Council of Foundation)、民間自發(fā)成立的基金會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)“美國(guó)慈善信息局”(NCIB)，都是為促進(jìn)信息公開(kāi)，加強(qiáng)自律而形成的行業(yè)組織。
更有意思的是基金會(huì)中心(Foundation Center)，其建立初衷是：冷戰(zhàn)時(shí)，一些國(guó)會(huì)議員懷疑部分基金會(huì)支持反美活動(dòng)，要求其負(fù)責(zé)人去華盛頓作證?；饡?huì)負(fù)責(zé)人認(rèn)為有必要讓公眾對(duì)公益慈善有更加透明的了解，因此建立該中心。如今這個(gè)中心的主要工作是，獲取各基金會(huì)填寫(xiě)的990表，并整理數(shù)據(jù)后予以公布。
成熟的慈善環(huán)境
美國(guó)的慈善管理整體上較為松散，其管理模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是注冊(cè)管理模式較為松散。美國(guó)的慈善組織并非一定要注冊(cè)才能成立，但如果要想獲得免稅資格，則必須進(jìn)行備案，而當(dāng)非營(yíng)利性的慈善組織想要得到政府部門的資金支持時(shí)，其便需要進(jìn)行注冊(cè)。盡管如此，美國(guó)慈善組織的注冊(cè)過(guò)程也并不十分嚴(yán)格，其運(yùn)營(yíng)執(zhí)照不需要向政府報(bào)批，而政府也不得以職權(quán)來(lái)干擾慈善組織的正常管理或干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)，這給予了慈善組織較大的獨(dú)立空間。
二是政府制定了優(yōu)惠的稅收政策來(lái)刺激民間力量參與慈善事業(yè)。美國(guó)的稅法規(guī)定，在一個(gè)納稅年度內(nèi)，企業(yè)向公益性社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)，其捐贈(zèng)前扣除額不得超過(guò)應(yīng)納稅額10%，個(gè)人慈善捐助款的扣除額不得超過(guò)該捐贈(zèng)人調(diào)整后所得的50%。這樣的優(yōu)惠稅收政策刺激了法人、自然人積極進(jìn)行慈善捐贈(zèng)。
三是規(guī)范成熟的行業(yè)管理。20世紀(jì)后半期，美國(guó)就出現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會(huì)組織和公益組織，這些組織的出現(xiàn)一方面能夠研究慈善組織的發(fā)展走向，維護(hù)慈善組織的利益，另一方面其也能制定行業(yè)發(fā)展規(guī)范，加強(qiáng)組織之間的溝通合作。而美國(guó)政府則很少介入這些組織的內(nèi)部管理，給予其較大的獨(dú)立性，對(duì)其采取一種松散的管理態(tài)度。
四是美國(guó)對(duì)慈善組織已經(jīng)建立起較為嚴(yán)密的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)。美國(guó)不僅存在著大量的民間慈善組織，還存在著大量的針對(duì)眾多慈善組織而產(chǎn)生的民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)，例如美國(guó)慈善事業(yè)商務(wù)局、信息局等，其主要就是對(duì)非營(yíng)利性組織進(jìn)行監(jiān)督，而且其監(jiān)督評(píng)估報(bào)告得到了大多數(shù)民眾的信任。美國(guó)民眾往往參考這些評(píng)估報(bào)告來(lái)判斷慈善組織運(yùn)行的好壞，并以此來(lái)決定其捐贈(zèng)方向。
日本：分散立法，募捐環(huán)境寬松
在日本，幾乎所有個(gè)人和組織都可以發(fā)起募捐
在此前北師大中國(guó)公益研究院舉辦的一次“中日慈善立法研討會(huì)”上，日本公益法人協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)太田達(dá)男介紹了日本慈善領(lǐng)域立法的重大改革，他說(shuō)：“2008年，日本公益法人制度有了根本性的改變。這次改革誕生了公益認(rèn)定制度，同時(shí)還誕生了非營(yíng)利法人法中的一支，也就是一般法人制度，關(guān)于這些組織形態(tài)的稅制也得到了明顯改善，這是這次改革的明顯特征。”
從審批制到認(rèn)定制
作為曾經(jīng)參與2008年日本公益法人制度修改和制定的委員之一，日本學(xué)習(xí)院大學(xué)法學(xué)院教授、東京大學(xué)名譽(yù)教授能見(jiàn)善久這樣解釋日本當(dāng)前的公益制度：一般法人制度是公益法人的基本框架，一般法人法采用準(zhǔn)則主義，只要滿足法律規(guī)定的要求就可以登記成立一般法人。公益法人首先要獲得一般法人資格，在此基礎(chǔ)上再獲得公益認(rèn)定，才能成為公益法人。
“公益法人、公益財(cái)團(tuán)的認(rèn)定我們頒布了新的公益認(rèn)定法，一般法人又成立的一般法人法。我們還有一個(gè)叫做一般法人、一般財(cái)團(tuán)、一般社團(tuán)相關(guān)的法人完善的法律，叫做完善法。相關(guān)的3個(gè)法律在2008年開(kāi)始正式實(shí)施，這是民法實(shí)施110年以來(lái)的大的改革。”日本內(nèi)閣府公益法人行政準(zhǔn)備室(公益法人認(rèn)定委員會(huì))代理主席雨宮孝子強(qiáng)調(diào)。
在此之前，日本沿用的還是1896年民法中規(guī)定的公益法人制度，110年的時(shí)間顯然已經(jīng)相當(dāng)久遠(yuǎn)。新制度與以前的首要區(qū)別，就是由公益認(rèn)定取代了主管部門審批。能見(jiàn)善久表示，審批從行政法上來(lái)說(shuō)是賦予了行政部門裁量權(quán)，量裁權(quán)意味著即便各條件符合，行政部門考慮到各種問(wèn)題也可以不予通過(guò)審批，比如東京的一個(gè)醫(yī)生團(tuán)體想成立公益法人，但相關(guān)主管部門以本地區(qū)已存在一個(gè)醫(yī)生團(tuán)體為理由沒(méi)有審批通過(guò)，這起案件最后上訴到了日本最高法院。新的公益法人制度中雖然列出了很多的條件，但是只要能夠符合這些條件就必須賦予它公益法人的資格。由得到主管部門委托的國(guó)家或地方公益認(rèn)定委員會(huì)進(jìn)行審查，審查的結(jié)果由內(nèi)閣總理大臣或者督道府縣的省長(zhǎng)、市長(zhǎng)進(jìn)行認(rèn)定。
對(duì)于這一改變，長(zhǎng)期做公益實(shí)務(wù)的太田達(dá)男最有感觸，他表示，2008年的公益法人制度改革理念，首先就是自由，擺脫官僚的控制，尊重團(tuán)體自治，由事前限制到事后監(jiān)管，入口就變得非常寬。
公益法人比一般法人多出了哪些要求?據(jù)雨宮孝子介紹，一般法人可以從事各種事業(yè)，但是如果你要獲得公益認(rèn)定就需要符合規(guī)定的各種公益事業(yè)要求。比如，財(cái)務(wù)方面公益目的占預(yù)算的比重必須占到50%以上;具備從事公益目的事業(yè)所必須的經(jīng)濟(jì)管理基礎(chǔ)和技術(shù)能力，內(nèi)閣府為此制定了細(xì)則;不能給社員、理事或者是法人的相關(guān)人員提供特殊利益;資金達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)設(shè)置會(huì)計(jì)監(jiān)查人;等等。
通過(guò)公益性認(rèn)定之后就可以自動(dòng)地享受稅務(wù)方面的優(yōu)惠待遇，收益部分是不納稅的，捐款也可以獲得捐款扣除的優(yōu)惠措施。這也將稅收優(yōu)惠資格的認(rèn)定從稅務(wù)部門剝離了出來(lái)。
關(guān)于沒(méi)有法人資格的社團(tuán)和財(cái)團(tuán)，能見(jiàn)善久表示，在日本，沒(méi)有法人資格也可以開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)，不受監(jiān)督限制，但是沒(méi)有任何稅收的優(yōu)惠，在民事訴訟上不具有原告被告資格，也有其他諸多不便。
認(rèn)定委員會(huì)的工作流程
廢除主管部門的許可制度后，取而代之的內(nèi)閣府公益認(rèn)定委員會(huì)由7名成員組成，這7位當(dāng)中包括法律專業(yè)人士、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、學(xué)者等，其中3位是專職人員。另外在地方政府各個(gè)督道府縣還有類似的公益認(rèn)定機(jī)構(gòu)，一般是5個(gè)人組成的審議會(huì)，最少也有3人的，由他們來(lái)負(fù)責(zé)審批，審批之后由督道府縣的知事來(lái)進(jìn)行公益性認(rèn)定。
另外，政府可以撤銷法人資格。在審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，“我們會(huì)設(shè)定必要的期限，首先發(fā)出勸告要求該法人進(jìn)行改正，這個(gè)信息是公開(kāi)的。勸告發(fā)出的過(guò)程是認(rèn)定委員會(huì)對(duì)政府部門提出這個(gè)法人有問(wèn)題，你要發(fā)出勸告的命令，或者是行政部門去咨詢了認(rèn)定委員會(huì)以后再做出決定。勸告還不行的話我們?cè)侔l(fā)出責(zé)令改正的命令，如果還不行我們?cè)偃コ蜂N，就是這樣一個(gè)流程。”雨宮孝子說(shuō)。
新制度2008年12月1日?qǐng)?zhí)行，有5年的過(guò)渡期。舊制度下的24000多個(gè)法人，可以申請(qǐng)公益財(cái)團(tuán)法人的變更，或者申請(qǐng)繼續(xù)成為一般法人。成為一般法人是11679個(gè)法人組織，成為公益法人的是9540個(gè)，還有426個(gè)法人沒(méi)有進(jìn)行申請(qǐng)，被視為解散。
雨宮孝子表示，在日本，公益法人的人數(shù)比在證券公司工作的人數(shù)還多。“這是一個(gè)非常大的領(lǐng)域，但是在社會(huì)上的認(rèn)知度并不是那么高，也讓我們覺(jué)得遺憾。”
來(lái)到研討會(huì)的還有一位日本地方委員會(huì)代表，埼玉縣公益法人委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)大貫正男，他表示，如果公益法人的活動(dòng)范圍超過(guò)兩個(gè)都道府縣的話，是由內(nèi)閣府來(lái)審查，只在一個(gè)地方活動(dòng)，是由地方政府來(lái)進(jìn)行審查。他所在的這個(gè)委員會(huì)中的5個(gè)成員包括會(huì)計(jì)師、律師、稅務(wù)工作者、大學(xué)老師，他本人則是資深公益人士，5人全部是兼職。
在事務(wù)處理方面，埼玉縣采用的是一種分散管理的方式，即法人所從事的事業(yè)與他密切相關(guān)的事務(wù)仍由主管科、業(yè)務(wù)科來(lái)負(fù)責(zé)，比如說(shuō)醫(yī)療方面有醫(yī)療科，但是最終要由文書(shū)科進(jìn)行總的事務(wù)性的綜合調(diào)查。
寬松的募捐環(huán)境
對(duì)于日本的募捐制度，在日本同志社大學(xué)研究院讀博士的中國(guó)留學(xué)生俞祖成介紹：“目前根據(jù)我查到的資料來(lái)看，日本國(guó)家層面并沒(méi)有直接與募捐相關(guān)的法規(guī)，它和英國(guó)一樣采取非常寬松的態(tài)度，幾乎所有個(gè)人和組織都可以開(kāi)展募捐活動(dòng)。”日本有個(gè)日本募捐協(xié)會(huì)，每年都會(huì)出版一些它的白皮書(shū)，里面都有非常新的募捐的理念、募捐的技術(shù)、募捐的最新動(dòng)態(tài)等等。當(dāng)然有些若干特殊組織需要得到主管部門的許可，比如說(shuō)公益法人具有一些若干制約，你不能亂做這些事情，不然會(huì)影響公益法人的信譽(yù)。社會(huì)福祉法人進(jìn)行募捐之前需要得到主管部門的許可，相關(guān)法律條文有規(guī)定。此外不管是公益組織、個(gè)人要使用公共場(chǎng)所進(jìn)行募捐都要事先得到警察部門的許可。
雖然國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)募捐法規(guī)，但是日本是實(shí)施中央集權(quán)下的地方自治，甚至地方自治程度是非常高的，所以以前各地方也出臺(tái)過(guò)相關(guān)的條例。隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)迅速騰飛、經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展、國(guó)民素質(zhì)的提高，以及憲政的嚴(yán)格執(zhí)行，募捐規(guī)制法規(guī)陸續(xù)被廢止或者是司法化。“根據(jù)我最新查到的資料，目前日本僅有11個(gè)地方還存在所謂的社會(huì)募捐規(guī)制條例，不過(guò)這些規(guī)模都非常小。”俞祖成說(shuō)，“取而代之的不是規(guī)制，而是鼓勵(lì)市民捐贈(zèng)。”
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